一、“无废城市”理念的起源

“无废”理念的核心是对废物价值的重新定义[1]，即需要意识到废物也是潜在的资源。“无废”理念要求应用一种系统整体性的方法，以全方位减少废物产生、降低废物管理过程中的环境风险为目标。其关注的不仅仅是废物产生后的管理，还包括预防废物产生、从源头和供应链下游各环节削减废物量，以及减少废物的填埋和焚烧处置量[2]。1973年，美国耶鲁大学保罗·帕尔默（Paul Palmer）博士首次公开提出“无废（zero waste）”一词，用于化学品原料回收。1989年，美国加利福尼亚州通过《综合废物管理法案》（Integrated Waste Management Act），设立了废物填埋减量目标，标志着“无废”理念被正式列入法案。2003年，美国旧金山市和日本德岛县上胜町分别制定了高标准的无废目标——到2020年完全取代填埋和焚烧方式，将“无废”作为城市发展和废物管理战略的重要部分。之后，伴随着经济社会的发展以及废物管理水平的提高，建设“无废城市”成为越来越多国家或城市的目标。环境问题的最高决策机制——联合国环境大会也强调全球废物健全管理需要更加有利的新框架。2019年，以“寻找创新解决方案，以应对环境挑战并实现可持续的消费和生产”为主题的第四届联合国环境大会一次性通过了6份废物管理相关决议，占到总决议数的1/4，分别是《废物的环境无害化管理》《化学品和废物健全管理》《解决一次性塑料制品污染》《海洋塑料垃圾和微塑料》《实现可持续消费和生产的创新途径》以及《促进可持续做法和创新解决办法以遏制粮食损失和浪费》。其中，《废物的环境无害化管理》决议特别强调加强废物全生命周期无害化管理的重要性，肯定会员国在制定和实施创新固体废物管理解决方案、革新技术和地方各界参与方面的成功事例，以促进废物的无害环境管理，特别是尽量减少废物，并尽可能防止废物的产生。

二、我国“无废城市”的实践

2017年，中国工程院院士、原副院长杜祥琬联合多名院士，向党中央、国务院提出了通过“无废城市”建设走向“无废社会”的建议，得到了中央全面深化改革委员会办公室的关注和重视。2018年底，国务院办公厅印发《“无废城市”建设试点工作方案》，指出：“开展‘无废城市’建设试点是深入落实党中央、国务院决策部署的具体行动，是从城市整体层面深化固体废物综合管理改革和推动‘无废社会’建设的有力抓手，是提升生态文明、建设美丽中国的重要举措。……在全国范围内选择10个左右有条件、有基础、规模适当的城市，在全市域范围内开展‘无废城市’建设试点”。“无废城市”是以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为引领，通过推动形成绿色发展方式和生活方式，持续推进固体废物源头减量和资源化利用，最大限度减少填埋量，将固体废物环境影响降至最低的城市发展模式[3]。2019年5月，全国首批“11+5”个“无废城市”建设试点城市公布，试点工作正式启动[4]。试点城市首先由省级有关部门推荐，各省（区、市）共推荐了60余个试点候选城市；其后次，生态环境部会同国家发展改革委、工业和信息化部、财政部、自然资源部、住房城乡建设部、农业农村部、商务部、文化和旅游部、国家卫生健康委、国家统计局、国家邮政局等部门组成的部际协调小组，最终确定了深圳、包头、铜陵、威海、重庆（主城区）、绍兴、三亚、许昌、徐州、盘锦、西宁等11个试点城市，以及雄安新区、北京经济技术开发区、中新天津生态城、福建省光泽县、江西省瑞金市等5个试点地区，作为“无废城市”建设试点。

“无废城市”建设试点的预期目标是系统构建“无废城市”建设的指标体系，探索建立“无废城市”建设的综合管理制度和技术体系，在固体废物重点领域和关键环节取得突破性进展，形成一批可复制、可推广的示范模式，培育一批固体废物资源化利用骨干企业[5]。围绕“无废城市”建设目标，各试点城市和地区从制度、技术、市场和监管四大体系建设入手，有序推进试点工作。截至2020年6月30日，“11+5”个“无废城市”建设试点已完成制度体系约190项，技术体系约60项，市场体系约60项，监管体系约80项，充分发挥了地方政府的能动性，在各部门的协同推进下取得了阶段性良好成效，在工业领域固体废物减量化、资源化和无害化，农业废弃物资源化利用，生活领域固体废物源头减量和资源化利用等方面，初步形成了一些可复制、可推广的示范模式。

1. 工业领域固体废物减量化、资源化和无害化

工业固体废物产生强度是“11+5”试点城市和地区“无废”建设中的一个系统性、引领性的指标。在试点建设中，包头市结合自身特点和发展定位，采取产业结构优化调整、工业技术绿色升级等措施，实施工业固体废物的源头减量；同时，遵循“从环境中来，到环境中去”的理念，利用一般工业固体废物作为废弃矿坑、沙坑生态修复材料，实现废弃砂矿矿坑的场地再利用，进一步拓宽了大宗工业固体废物利用处置渠道，协同解决了工业固体废物处理与生态环境修复的双重压力。目前，包头市已对9个废弃砂坑实施生态修复治理工作，在利用一般工业固体废物作为生态修复材料的经验基础上，积极探索出台大宗工业固体废物用于废弃砂坑、矿坑生态修复的管理规定和技术规范，为大宗工业固体废物处置利用在环境安全与生态修复之间寻求新的平衡与协调。未来，包头市将结合矿山修复后的场地、景观，实施二三产业深度融合，开发出一套“生态修复示范+新旅游”的模式，为国内“以废治废”的生态化利用探索一条新道路。

2. 农业废弃物资源化利用

“无废城市”建设试点考虑通过农业高质量发展与生态农业、循环农业的建设，推行农业绿色生产，实现农业废弃物的回收和资源化利用。在“无废城市”试点建设过程中，徐州打造了“无废农业”徐州模式。徐州市农业废弃物主要包含秸秆、畜禽污染、废旧农膜、农药包装物等，其中以秸秆和畜禽污染为主。徐州市以绿色生态循环为导向，开展技术创新，加大对农作物秸秆、畜禽粪污、废旧农膜等农业废弃物的资源利用。在秸秆综合利用方面，推广秸秆机械化还田模式，全市秸秆综合利用率达95.7%；在畜禽污染方面，在养殖大县大力推广秸秆粪便太阳能沼气循环利用技术，推动畜禽粪污能源化高值利用；在农膜使用方面，强化地膜市场准入，推动标准地膜使用全覆盖，并建立地膜回收利用市场化运作体系，提高地膜回收利用率，废旧农膜回收率达85%，地膜回收率达74%[6]。

3. 生活领域固体废物源头减量和资源化利用

生活领域固体废物主要包括生活垃圾、餐厨垃圾、污水处理厂污泥、建筑垃圾等。生活垃圾的产生与人们的生活方式、习惯密切相关，例如，近年来，我国过度包装和一次性塑料制品使用问题比较突出。基于城市特点和现有基础，三亚市“无废城市”建设以白色污染治理为重点，初步形成了以制度建设为引领，以源头减量为核心，以陆海统筹为手段，以公众参与为保障，以国际合作为引擎，促进白色污染综合治理的管理模式。在制度引领方面，成立了“禁塑工作领导小组”，高标准制定了一次性不可降解塑料制品系列政策，高位推进“禁塑”工作；在源头减量方面，实施重点行业和场所“禁塑”，如鼓励使用可重复利用的替代品，推广绿色农业防控技术和全生物可降解农膜，规划建设全生物降解塑料制品厂等；在陆海统筹方面，出台《三亚市推进海上环卫工作实施方案》，全面启动海上环卫工作，借力“河长制”、“湖长制”，加强河道垃圾排查整治，防止河道垃圾进入海域；在公众参与方面，建立海洋环保宣传教育基地，为公众搭建常态化、社会化的海洋环保科普平台；在国际合作方面，加入世界自然基金会“净塑”城市倡议，加强国际间“净塑”经验交流与分享，提升三亚在塑料污染防控方面的国际影响力。

“无废城市”正日益成为国际社会有关废物健全管理的共识。“无废城市”建设可视为城市发展中一种更为经济、环保的方案，它要求尽量多地采用废弃材料和可再生能源，并将固体废物环境影响降至最低，实现资源能源节约。我国“无废城市”建设试点将借生态文明体制改革之势，探索解决制约我国固体废物管理的难题，为城市谋划更长远的发展路径，推动绿色发展。相信我国“无废城市”建设试点将在创新废物管理解决方案、技术和地方各界参与等方面，为全球固体废物健全管理贡献中国经验。

来源 | 清华大学藤影荷声作者 | 李金惠编辑 | 匡宋尧